晴時多雲

顏慶章:臺灣加入WTO的回顧與展望

2022/08/02 10:44

我國首任駐世界貿易組織代表大使顏慶章。(資料照)

顏慶章 (我國首任駐世界貿易組織代表 大使 )

愈加回顧過往,愈能展望未來。

The farther backward you can look, the farther forward you can see.

- - Winston Churchill ( 1874 - 1965)

2001年11月15日,臺灣獲世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)全體會員同意,成為這國際經貿組織第144個會員。基於本人長年研究關稅暨貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade,GATT)和WTO的領悟,目睹臺灣已同意WTO會員在我國金融市場將享有國民待遇,倘相對落後的金融法制繼續存在,我國金融異業結合或同業合併的法律障礙無從排除,加入WTO完全對等開放的結果,我國金融機構必將難以承受外來競爭。本人當時正擔任財政部長,承蒙陳總統水扁與張院長俊雄充分授權,完成我國金融歷史最重大的法制再造,通過「金融六法」的制定。催化異業結合為金融控股公司、同業合併擴大資本規模。並同步接管 36 家負值基層金融機構,移轉優質銀行營運。此等法制的再造與執行,奠定迄今仍影響深遠的磐石。

在欣喜龐鉅金融法制再造工程,詎料總統徵詢我出任首位WTO常任代表!他剴切敘及我 1989 年出版《揭開 GATT 的面紗》,肯定適任這項重要職務,強調它攸關臺灣經貿發展,也讚譽金融改革的貢獻。徵詢內子意見時,竟回答這是我「命中註定」的使命!她說1979年我婉拒公費前往美國哈佛大學法律學院,選擇自費赴密西根大學法律學院,投效國際經濟法巨擘 John H. Jackson。如今既已著書立說,為國家學以致用,是無可迴避的責任!

臺灣加入 WTO 的政治糾葛

1990年元月1日,臺灣向GATT提出入會申請,1992年9月,GATT理事會為我申請案成立工作小組(working party)。入會過程我國因中國政治力壓制的讓步,並非為一般國人可得知悉,從而乃被刻意隱匿或淡化。或許有人認為30餘年前的往事,過去的就讓它過去吧?(Let bygones be bygones.)但誠如邱吉爾首相的曉諭,我們倘不明察過去,將無法看清未來。何況臺灣申請加入GATT的屈從或誤判,已自動轉換成加入WTO的認諾。它理當存在於 2001 年的獲准入會、持續至紀念加入WTO 20週年的此刻,甚至無可休止的未來!

忝為駐WTO首任大使,中華經濟研究院邀請為《經濟前瞻》雜誌提供拙文。本人堅信簡要記述這段歷史,始能檢視代表團建置的艱辛步履,並正確詮釋1946年GATT的起草文獻。本人受教於GATT巨擘 John H. Jackson的心得,1990 年以「臺灣、澎湖、金門、馬祖個別關稅領域」(the Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu,Kinmen and Matsu)名義,向GATT遞送申請文件,應已形同自我認諾非為主權國家。1992年GATT理事會,通過成立工作小組會議紀錄中的「主席聲明」,更進一步烙印臺灣代表團的稱謂及成員的名銜,不得具有主權意涵 。

攸關國家尊嚴的決策過程,2002年本人赴日內瓦就任前,未曾與聞相關訊息,包括:這項政治糾葛如何產生?折衝過程有無洽請國際協助?是否認知該名義的嚴酷意涵?有無審慎評估其他選擇?如此認諾是否自我「去主權化」?2001 年獲准入會前有無謀求改正?

簡言之,外交部為本人召集相關部會的兩天行前簡報,完全未告知或提示此等訊息,形同坐視我國大使徒手前往 WTO 戰場。況且設置代表團的稱謂及成員的名銜,係由外交部商洽經濟部擬定,本團僅執行遞交給WTO秘書處的職責。嗣後由 WTO秘書處印出的通訊簿,因本代表團採用相同於其他會員有主權意涵的稱謂與名銜,中國大使旋即提出抗議,WTO秘書長轉達我國提出改正方案,所持依據即上述的1992年GATT理事會「主席聲明」。

本人經參與WTO議事討論的心得,確認1992年GATT理事會「主席聲明」,應經主要會員大使磋商的結果,絶非會議主席可得擅自作主的事項,但 1990 年以「個別關稅領域」名義申請的緣由,遍查政府檔案與諮詢主事官員,竟屬無從窺探的奧祕。2001年11月15日我國獲准入會時,也未有任何WTO官方文件顯示「主席聲明」已遭到廢棄,或做出有利於臺灣國家尊嚴的修正!

本人幸獲陳總統的高度信任,並在強烈要求下獲得 WTO 秘書長的允諾,亦即在我方未提出對案前,不可逕行更新通訊簿。原本WTO通訊簿每半年的更新,因而整整中斷3年。本人於2005年5月5日卸任,尚特地安排繼任大使在臺北2天的完整工作交接。他到任數月後,通訊簿始行更新印出。WTO 秘書長對本代表團的允諾,亦即我代表團“Permanent Mission”稱謂,不得改稱香港、澳門模式的“Economic and Trade Office”,這只是當時代表團書面密送國內千份文件的九牛一毛。WTO秘書長兌現了這項承諾,在更新的通訊簿上維持我代表團稱謂。

總之,2002年本人赴任前未獲告知完整資訊,形同徒手上WTO戰場,但能達成如此成果,當時國內決策體系至為佩慰!那時各國代表團之大使、公使等高階官員偶有異動,通訊簿久未更新,各國祇好自行分送人事更迭文件,供黏貼在自用通訊簿上。雖遭到若干大使批評,WTO 秘書長仍頂住壓力長達3年,各國大使均知悉爭議緣起於中國與臺灣,但也未有任何大使向本人表達不滿。

卸任返國承蒙彭資政明敏的建議,2009年元月,由「臺灣國際法學會」舉辦研討會,邀集陳隆志、鄧振中、楊光華、王仁宏、葛葆萱、楊珍妮及洪思竹等15位專家學者,同年4月將會議文件付梓,還原絕大部分的歷史真相。但國家尊嚴屈從的存在,對曾竭盡心力的本人,仍是難以言傳的悲愴。

臺灣加入WTO的政策意義

2002年9月我代表團舉辦開幕酒會,眾多大使、公使暨WTO秘書處高階主管親臨道賀。本人致詞時引述在臺北應歐洲商會(European Chamber of Commerce Taiwan,ECCT)的邀請演講,有位與會人士略帶幽默表示:「Ambassador Yen, do you know what does the WTO stand for? After listening to your speech, I think the WTO stands for‘Watch Taiwan Open’」。由於不認同如此說法,我回稱:「Instead of saying the WTO stands for ‘Watch Taiwan Open’, I prefer to say that the WTO‘Witnesses Taiwan Open.’And indeed,Taiwan has greatly opened up its market in the course of acceding to the WTO.」詮釋了臺灣加入WTO的政策意涵!

行筆至此,我想起2004年2月,中華經濟研究院陳院長添枝趁我返國述職之便,邀請前來演講,我指出WTO對臺灣的功能與重要性,包括:(1)全盤享受最惠國待遇及國民待遇;(2)平等參加貿易規範的制定及多邊貿易談判;(3)遵從爭端解決機制,有效解決貿易糾紛;(4)藉由審查新會員入會,強化雙邊關係;(5)降低自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA)和區域貿易協定(Regional Trade Agreement,RTA)的潛在衝擊。至於WTO對未來國家發展角度,我強調有:(1)運用WTO機制強化對外關係;(2)經貿政策制訂更形周延;(3)善用WTO機制擴大產業效益;(4)培養國際人才,增進國家競爭力。

我特地恭賀陳添枝院長,在中華經濟研究院設立WTO中心,承擔起培養WTO專業人才的任務。經過18年歲月,WTO中心已延伸至RTA領域,並成為諸多部會高度倚重的智庫,殊屬可喜可賀的成就!

參與WTO談判與議事的美好紀實

2001年11月15日,我國獲准加入WTO,是在卡達首都杜哈(Doha)召開WTO貿易部長會議。前一日通過中國加入WTO外,並正式決議展開WTO的第一個回合多邊談判,亦即通稱的「杜哈回合」(Doha Round)。

我國駐WTO代表團於3月初成立,本團同仁積極準備「杜哈回合」進程。同仁雖均為相關部會傑出官員,並有「黃埔一期」的自我期許,但WTO學養仍有強化空間,於是本人成立集體進修計劃,每週至少2天結束WTO議事後,由鄧公使振中講解2個小時的WTO規範與原則,以本人《揭開 GATT 的面紗》為教材,加上「烏拉圭回合」的嶄新協定及「杜哈回合」的談判議題,本人也經常參與講解及接受詢問。此外,為激勵同仁勇於發言,每2週團務會議凡屬WTO議事項目,要求同仁以英語報告或討論,2個月後非屬WTO事務的報告,相關同仁竟主動改用英語。全英語團務會議於焉確立,包括全團聚餐場合,英語已成為同仁的交流媒介。

本人獲悉「杜哈回合」的進展,「志同道合」(like-minded)會員為展現能量,正成立「非正式團體」(informal groups)。本人首次知悉者,係日本代表團的「反傾銷議題」結盟,本人迅速約晤日本大使,告知臺灣的意願與能力。日本大使回稱須否徵詢中國大使意見?本人驚訝之餘,強調臺灣與中國既已同屬WTO會員,日本宜評估者是臺灣的可能貢獻,倘中國有此潛能,本人毫無意見,但倘須探尋中國考量應非妥適。日本大使沈默片刻,似已認同本人的回應。建議我洽請以色列及智利大使支持。我於是分別拜會兩位大使,他們已獲日本大使的告知,直接愉悅歡迎臺灣的參與。約1星期後日本代表團告知這項邀請,日本大使親自迎接,與我攜手走入,在十餘位大使熱烈掌聲中,臺灣正式參與這個結盟!而中國大使從未獲邀參與。

我長期從事GATT/WTO的學術研究,與這些大使交談改善反傾銷規範,他們從而見識臺灣的貢獻度,隨後綻放出臺灣參與超過20個「非正式團體」機會,茲舉2個案例分享。

首先農業是臺灣產業的弱項,如何面對大農會員集團的壓力,是當時農委會特別寄盼代表團的要務。本團經揀選同屬小型農業的會員,迅速形成包括:瑞士、日本、韓國、以色列、挪威、冰島、保加利亞及我國的「十國集團」(G - 10),瑞士代表團自動領銜。當年瑞士總統因適由農業部長兼任,大幅提升這結盟在WTO的能見度。歐盟著重精緻農業,雖不加入本集團,但希望彼此分享談判策略。本人與此等大使的互動,堪稱是水乳交融程度。例如多次共同撰寫說帖遞送秘書處分發、於總理事會分擔擧牌發言順序。瑞士並規劃「十國集團」為期1天的農業部長會議,由瑞士總統親臨開幕致詞,本人除了主持一場次的研討,也獲邀為在閉幕記者會發言的四國部長或大使之一。會後我代表團在官邸舉行慶功晚宴,20餘位農業部長、大使及公使齊聚一堂,充滿合作夥伴的喜悅與成就。本人旁徵博引葡萄酒的悠久歷史及幽默典故,更催化出無盡的歡笑!

「杜哈回合」重要議題之一,是包括:投資、競爭、貿易便捷化及政府採購透明化的所謂「新加坡議題」(Singapore Issues),也是臺灣至為重視的事項。本人接獲歐盟大使電話邀請出席一項早餐會報,我依約到達歐盟駐 WTO 的雄偉辦公大樓,歐盟大使周旋諸多大使間,趕著與我作了歐洲式的擁抱致意,堪稱是此項議題結盟的「發起人會議」,包括:美國、加拿大、日本、澳洲、紐西蘭、瑞士、挪威、韓國、新加坡、以色列、智利、墨西哥與臺灣20餘位大使,歐盟認定均為推動自由貿易「志同道合」的夥伴。本人代表臺灣得到歐盟大使肯定,身處譽稱「經貿聯合國」的WTO,見不到中國大使的身影,心中有著無比驕傲!2003年9月,在墨西哥坎昆舉行WTO第5屆貿易部長會議,歐盟大使為積極促成結盟的影響力,於日內瓦啟程前,即先行蒐集各大使隨員的手機號碼,並約定屆時每天早餐及午餐的會報方式。當時忙得難以言喻,但本人充滿愉悅地自問,此等先進國家無一與臺灣有外交關係,但能代表我國與之籌謀談判策略,增進彼此貿易利益,這是何等殊榮的工作機緣!

簡言之,臺灣代表團包括本人及其他同仁積極參與20餘項議題結盟,主動或受邀提供談判文件有百件之多。從而本人也多次獲邀參與僅有二十多位大使的「密室會議」(green room meetings),就非農產品市場進入(non-agricultural market access,NAMA)及新加坡議題參與即席討論。

本團同仁對WTO議事活動的卓越貢獻,也產生額外效益。例如2003年7月8日,「化學品公會國際理事會」(International Council of Chemical Associations)前來日內瓦舉行研討會,邀請我國、美國、日本、加拿大、瑞士與澳洲掛名協辦,同時安排本人做開幕致詞。2005年4月14日,「美國製造業者協會」(National Association of Manufacturers)串連澳洲、加拿大、丹麥、挪威、瑞典、德國、日本、韓國等相關產業聯盟,組團前往日內瓦舉辦座談會,本人被邀請蒞臨演講與交換意見。

在確認我國參與WTO談判與議事已備受肯定,終獲陳總統勉予同意我的退休。但年僅57歲辭去特任官職務,代表團全體同仁及國內決策體系均難以置信!2005年5月24日,外交部長簽報行政院長,轉請總統頒授本人「二等景星勳章」,勳章證書曰:「中華民國常駐世界貿易組織代表團前常任代表顏慶章,宣力經貿事務,拓展國際關係,碩畫宏謀,懋績昭著,特授予二等景星勳章。」這項殊榮為我璀燦的公職旅程,綴滿著亮麗的光采與盈滿的祝福!

此外,保加利亞大使Dencho Georgiev曾是該國這領域的大學教授,向我徵詢可否為Reform and Development of the WTO Dispute Settlement System專書提供論文。我於是提供〈Flexibility and Simplicity as Guiding Principles for the WTO Dispute SettlementMechanism〉一文,長達20頁收錄於該專書。20篇文章有4篇作者是 WTO大使,我是其中之一,此書在本人卸任職務一年後出版。

臺灣如何因應 WTO 未來挑戰

WTO蓬勃發展具法律約束力的經貿規範,造就全球貿易快速增長,在保障公平與自由貿易體系,申請入會已多達164個成員,但須循全體會員「共識決」制定或修正規範模式,溯自1948年迄今無所變易。164個會員國差異懸殊的經濟發展程序及政府治理基準,於如此決策機制下,多邊貿易談判達成共識決愈趨不易。頗有「太多廚師弄壞一鍋湯」(Too many cooks spoiled a broth.)的困境,「杜哈回合」談判的長期陷入僵局,即為如此困境的具體呈現。

WTO作為多邊貿易談判場域功能的不彰,導致雙邊或區域貿易協定有如雨後春筍的快速萌生,已相當減損WTO規範全球經貿規範的信譽與效能。加上自2018年迄今延續的大規模美中貿易衝突,且同為WTO會員的俄羅斯大規模入侵烏克蘭,引發甚多WTO會員對俄羅斯實施嚴厲經貿制裁。凡此種種的負面因素,當然非我國所能降低 WTO 的不利衝擊。

若干國家營造高度自由化的經貿整合安排,尤其與臺灣有地緣戰略關係的跨太平洋夥伴全面進步協定(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)經濟整合,尋求加入已為朝野各界的共識,這應是政府需要全力以赴的要務!至於WTO倘藉由「志同道合」結盟,調整「共識決」的決策覊絆,在特定議題進行類似「複邊協定」(plurilateral agreements)的規範模式,亦有助於多邊貿易談判動能的再現。總之,我國仍宜盱衡全球與區域發展策略,妥善籌謀提升整體產業競爭力,其中最為重要者,應是充分正視市場機制的不受減損,並確切評估國有企業(state-owned enterprises)的營運績效,及過度膨脹對私經濟部門造成不當擠壓的負面效應。畢竟這是美國、歐盟等自由經濟成員在WTO場域,撻伐中國及俄羅斯非市場經濟的緣由!

此外,本人因充分認知WTO貿易談判涵蓋諸多議題的特性,各會員必須在國內協調出平衡各產業的唯一談判策略。在日內瓦時即建議在行政院設置「小型美國談判代表署」(mini-USTR),由一位政務委員領銜,俾具有協調各部會及業界的職能,於是形成現在的「貿易談判辦公室」(Office of Trade Negotiations,OTN)。鑒於多邊貿易人才的培養,攸關臺灣在WTO及區域經濟整合的需要,但目睹當時「黃埔一期」諸多優秀同仁,20年來仍肩負多邊事務者,堪稱屈指可數。而人才的錯置,等同人才的浪費!最後在欣喜與代表團同仁在WTO成就的聲譽之際,也展望未來這些多年養成之談判人才,能更適才所用,充實我國談判能量!

(本文摘自中華經濟研究院經濟前瞻月刊第202期)

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