粉絲團
台電與中市府環保局，就中火減煤一事發生爭議。（資料照）
文／陳禾原
台中市政府環保局（下稱中市府環保局）近日頻繁對外表示，新政府對中火年度生煤使用量，為落實《臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例》（下稱自治條例），將不採舊市府以「許可用量」減煤之標準，而改採更嚴格之生煤實際使用量，要求中火在明年1月26日前，年度實際使用生煤量需降至1104萬噸。台電對此則表示，依照自治條例規定，除中火應自110年度起始須完成減煤外，對於減少生煤用量之要求，仍應以許可使用量為計算基準，故減量40%後之年度使用生煤許可量應為1260萬噸，且無論依照中央法規或是環保署函釋，生煤使用量皆得享有10%之誤差容許值。此一台電與中市府環保局爭議，由於中市府環保局以自治條例要求減煤，並擬以台電違反空污法固定污染源操作許可證開罰，涉及空氣污染防制法、地方制度法及相關法規的解釋適用問題，亦對我國電力供應及能源政策影響甚鉅。本文認為，政治不應凌駕法治，台中市政府近日所為，已嚴重違反我國現行的行政法制度，頗有值得商榷之處，謹析述如下：
中火應自110年度始須完成減煤
依據中市府環保局今年11月11日的新聞稿：「…中火10部機組許可證，明年1月25日前，需將生煤用量降至1,104萬噸，若未落實，依法最高可開罰2000萬元。」，中市府環保局似認定中火應在自治條例通過日（105年1月26日）4年屆滿的當下就應符合減量40%之要求，因此中火於108年1月26日至109年1月25日之生煤用量不能超過1104萬噸。
然而，自治條例所稱4年內完成減量，不就是要給予應減量之場所有四年之緩衝落日時間，使其得以準備相關機組設備或產能調度嗎？因此當然應該是以自治條例105年1月26日公布後起算4年，也就是自109年1月26日至110年1月25日的區間，才有「減量後」產能之適用，否則苟以中市府環保局之說法，如自108年區間即須完成減量，豈非只給予三年落日期間？此顯與條立文義不合。
此外，中市府環保局更於今年11月20日發函台電，將中火M13機組原操作許可證中「本製程…『自』109年1月26日『起』應減少全廠生煤用量百分之四十…」，以誤繕為由，逕自修改為「本製程…『至』109年1月26日『前』應減少全廠生煤用量百分之四十…」，姑且不論中市府環保局以「誤寫誤繕」為由，逕行修改許可證內容，此一行為已難謂合法，從此一更正行為之欲蓋彌彰，更可證明中市府於核發許可證當時，也認為中火「自109年1月26日起」才需減少生煤使用量40%。
況且，環保署106年度即曾有函釋說明：「許可核定內容倘以年為時間單位，核定…燃料用量…等操作條件，則其管制方式以同一年度全年之操作情形為之，倘年度中一日變更或異動…年操作量…則當年度以變更或異動前之年許可使用量為上限，次一年度起以變更或異動後之年許可使用量作為限值」。可知許可證所規定的生煤使用上限，是以「年度」計算，而不是「週年」，因此許可證的內容如果在年度中間有更動，要到下一年度才會發生效力。依此函釋意旨，如果自治條例是自109年1月26日開始要求減量40%，則中火應該是自110年1月1日起至110年12月31日間方適用減量後的使用量，故中市府環保局此時主張中火應於109年1月25日前完成減量，已違反相關法令，其論理依據何在？實令人費解。
生煤減量40%後之許可使用量應為1,260萬噸，中市府恣意以「實際使用量」推算應減少之生煤使用量，已屬違法
即使跳過此一層次，回歸爭議核心也就是所謂「減少生煤使用量40%」，究竟是指減少「年度許可量40%」還是「實際生煤使用量40%」此一問題，台中市政府主張應以中火103年的燃煤使用量為1,839萬噸為計算基礎，則減量40%後，中火可使用的生煤總量為1,104萬噸；但台電主張應以「許可總量」2,100萬噸來計算，如此減量40%後的許可使用量尚有1,260萬噸。
本文認為，由相關法規條文以觀，應以台電主張之「許可總量」作為計算基礎方合法理。因我國《空氣污染防制法》（下稱空污法）及《固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法》（下稱管理辦法）等規範燃料使用量之規定，皆以明確之「許可使用量」，而非以高度浮動之「實際使用量」為管制基礎，以給予公私場所合理營運使用彈性，並使管制基準更加明確。
況且，正如中市府環保局在新聞稿中所述：「前市府在106年11月核發中火展延107、108年許可證時，是以103年的許可量2,100萬噸為基礎減量24%，規定中火107、108年生煤使用許可量最多僅能1,600萬噸，而非以103年的實際使用量1,839萬公噸作為減煤標準。」，可以知道中市府環保局於106年核發中火許可證時，是以「許可使用量」為基準調整刪減比例，並非以「實際使用量」。此外，於106年12月12日臺中市議會第2屆第6次定期會市政總質詢時，林佳龍前市長曾就此問題回答：「因為生煤減量四成是做一個週期，…，這個我們按照通過的時間跟規定來執行的話，自然是以許可量，因為你就許可量才是一個固定的量，…」、市議員李中並追問：「…如果以許可量到了民國109年1月25日，已經屆滿4年，是不是它的標準應該剩下1,260萬噸？」。林前市長回答：「…如果是以105年，就去年初通過，那麼就是加4年，109年，對。」等語，可證明台中市政府過往皆是以「許可使用量」而非「實際使用量」作為減量基準。
既然可以確定市府環保局於106年核發許可證時，意思是以「許可量」2,100萬噸為刪減基礎，中火也是依該認知而規劃減量。如中市府環保局果真以許可量為計算基礎，則中火持續減煤3年後，為何中市府執政者一經輪替，突然要求以「實際使用量」1839萬噸為減煤基礎，其法令依據為何？實難令人理解，且電力供應有其長期計劃性，驟然命其減煤，又要令台電如何配合辦理或調度電力？故市府環保局作出此一違反過往行政慣例之主張，除與「行政自我拘束原則」有違外，亦難逃違反《行政程序法》第8條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」信賴保護原則之嫌。且倘若真的採市府說法，是否代表將來所有許可證申請者，都應該在用量限制內「盡量燒好燒滿」，以免來年遭受突襲減量？
無論以何數字作為減煤基準，中火皆得享有法定之10%容許誤差值
另外，依管理辦法第9條：「各項許可條件或數值，於未超過固定污染源空氣污染防制設施最大處理容量，且符合排放標準及本法相關管制規定者，得有百分之十之容許差值」，因此無論採市府環保局以前認定之的1,260萬噸，或市府環保局近來主張的1,104萬噸，皆享有法定之10%容許差值。即使照中市府環保局以錯誤方式計算出的1,104萬噸上限，也要到中火使用生煤超過1,214.4萬噸時，才能認為中火有違反生煤使用上限，才能開罰。此項規定係延續90年11月7日修正發布之「固定污染源設置變更及操作許可辦法」既有內容，其立法理由乃考量實務上各種製程操作過程中，不可能完全不變，所以讓取得許可證之公私場所擁有此容許緩衝條件，以兼顧實際操作與環保管制，此法規迄今已存在18年之久，並非為中火解套而量身打造。
況且，依照環保署108年11月11日最新之函釋，只要「實際生煤使用量等操作條件，有超出許可證核定用量，惟尚未違反上開規定之10%容許差值者，於未超過固定污染源空污防制設施最大處理容量，且符合排放標準及空污法相關管制規定者，尚符合管理辦法第9條規定。」，此見解亦迭經環保署近日新聞稿屢予肯認。惟台中市政府卻頻頻對外宣稱，只要中火之生煤使用量一超過1,104萬噸即可開罰，不僅未提出任何法律依據，更無視現行法之規定，與依法行政原則完全背道而馳。
結語
本文並非反對環境保護，或就污染源為較嚴格之管制，但台灣既然自詡為法治國家，依法行政與對人民基本權利及信賴之保障，仍應置於先位，否則即流於民粹。中市府環保局倘未能適當解決上述問題，即對中火開罰或甚至命中火停工關場，恐將成為法治國家政府應依法行政之最差示範，中市府更難逃接踵而來的訴訟，甚至是國家賠償問題。
（作者為執業律師）
一手掌握經濟脈動 點我訂閱自由財經Youtube頻道
不用抽 不用搶 現在用APP看新聞 保證天天中獎 點我下載APP 按我看活動辦法
