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中火減煤》只要我在 數字可改 但法律不能被誤繕

2019/11/30 08:17

台電與中市府環保局,就中火減煤一事發生爭議。(資料照)

文/陳禾原

台中市政府環保局(下稱中市府環保局)近日頻繁對外表示,新政府對中火年度生煤使用量,為落實《臺中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例》(下稱自治條例),將不採舊市府以「許可用量」減煤之標準,而改採更嚴格之生煤實際使用量,要求中火在明年1月26日前,年度實際使用生煤量需降至1104萬噸。台電對此則表示,依照自治條例規定,除中火應自110年度起始須完成減煤外,對於減少生煤用量之要求,仍應以許可使用量為計算基準,故減量40%後之年度使用生煤許可量應為1260萬噸,且無論依照中央法規或是環保署函釋,生煤使用量皆得享有10%之誤差容許值。此一台電與中市府環保局爭議,由於中市府環保局以自治條例要求減煤,並擬以台電違反空污法固定污染源操作許可證開罰,涉及空氣污染防制法、地方制度法及相關法規的解釋適用問題,亦對我國電力供應及能源政策影響甚鉅。本文認為,政治不應凌駕法治,台中市政府近日所為,已嚴重違反我國現行的行政法制度,頗有值得商榷之處,謹析述如下:

中火應自110年度始須完成減煤

依據中市府環保局今年11月11日的新聞稿:「…中火10部機組許可證,明年1月25日前,需將生煤用量降至1,104萬噸,若未落實,依法最高可開罰2000萬元。」,中市府環保局似認定中火應在自治條例通過日(105年1月26日)4年屆滿的當下就應符合減量40%之要求,因此中火於108年1月26日至109年1月25日之生煤用量不能超過1104萬噸。

然而,自治條例所稱4年內完成減量,不就是要給予應減量之場所有四年之緩衝落日時間,使其得以準備相關機組設備或產能調度嗎?因此當然應該是以自治條例105年1月26日公布後起算4年,也就是自109年1月26日至110年1月25日的區間,才有「減量後」產能之適用,否則苟以中市府環保局之說法,如自108年區間即須完成減量,豈非只給予三年落日期間?此顯與條立文義不合。

此外,中市府環保局更於今年11月20日發函台電,將中火M13機組原操作許可證中「本製程…『自』109年1月26日『起』應減少全廠生煤用量百分之四十…」,以誤繕為由,逕自修改為「本製程…『至』109年1月26日『前』應減少全廠生煤用量百分之四十…」,姑且不論中市府環保局以「誤寫誤繕」為由,逕行修改許可證內容,此一行為已難謂合法,從此一更正行為之欲蓋彌彰,更可證明中市府於核發許可證當時,也認為中火「自109年1月26日起」才需減少生煤使用量40%。

況且,環保署106年度即曾有函釋說明:「許可核定內容倘以年為時間單位,核定…燃料用量…等操作條件,則其管制方式以同一年度全年之操作情形為之,倘年度中一日變更或異動…年操作量…則當年度以變更或異動前之年許可使用量為上限,次一年度起以變更或異動後之年許可使用量作為限值」。可知許可證所規定的生煤使用上限,是以「年度」計算,而不是「週年」,因此許可證的內容如果在年度中間有更動,要到下一年度才會發生效力。依此函釋意旨,如果自治條例是自109年1月26日開始要求減量40%,則中火應該是自110年1月1日起至110年12月31日間方適用減量後的使用量,故中市府環保局此時主張中火應於109年1月25日前完成減量,已違反相關法令,其論理依據何在?實令人費解。

生煤減量40%後之許可使用量應為1,260萬噸,中市府恣意以「實際使用量」推算應減少之生煤使用量,已屬違法

即使跳過此一層次,回歸爭議核心也就是所謂「減少生煤使用量40%」,究竟是指減少「年度許可量40%」還是「實際生煤使用量40%」此一問題,台中市政府主張應以中火103年的燃煤使用量為1,839萬噸為計算基礎,則減量40%後,中火可使用的生煤總量為1,104萬噸;但台電主張應以「許可總量」2,100萬噸來計算,如此減量40%後的許可使用量尚有1,260萬噸。

本文認為,由相關法規條文以觀,應以台電主張之「許可總量」作為計算基礎方合法理。因我國《空氣污染防制法》(下稱空污法)及《固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法》(下稱管理辦法)等規範燃料使用量之規定,皆以明確之「許可使用量」,而非以高度浮動之「實際使用量」為管制基礎,以給予公私場所合理營運使用彈性,並使管制基準更加明確。

況且,正如中市府環保局在新聞稿中所述:「前市府在106年11月核發中火展延107、108年許可證時,是以103年的許可量2,100萬噸為基礎減量24%,規定中火107、108年生煤使用許可量最多僅能1,600萬噸,而非以103年的實際使用量1,839萬公噸作為減煤標準。」,可以知道中市府環保局於106年核發中火許可證時,是以「許可使用量」為基準調整刪減比例,並非以「實際使用量」。此外,於106年12月12日臺中市議會第2屆第6次定期會市政總質詢時,林佳龍前市長曾就此問題回答:「因為生煤減量四成是做一個週期,…,這個我們按照通過的時間跟規定來執行的話,自然是以許可量,因為你就許可量才是一個固定的量,…」、市議員李中並追問:「…如果以許可量到了民國109年1月25日,已經屆滿4年,是不是它的標準應該剩下1,260萬噸?」。林前市長回答:「…如果是以105年,就去年初通過,那麼就是加4年,109年,對。」等語,可證明台中市政府過往皆是以「許可使用量」而非「實際使用量」作為減量基準。

既然可以確定市府環保局於106年核發許可證時,意思是以「許可量」2,100萬噸為刪減基礎,中火也是依該認知而規劃減量。如中市府環保局果真以許可量為計算基礎,則中火持續減煤3年後,為何中市府執政者一經輪替,突然要求以「實際使用量」1839萬噸為減煤基礎,其法令依據為何?實難令人理解,且電力供應有其長期計劃性,驟然命其減煤,又要令台電如何配合辦理或調度電力?故市府環保局作出此一違反過往行政慣例之主張,除與「行政自我拘束原則」有違外,亦難逃違反《行政程序法》第8條:「行政行為,應以誠實信用之方法為之,並應保護人民正當合理之信賴」信賴保護原則之嫌。且倘若真的採市府說法,是否代表將來所有許可證申請者,都應該在用量限制內「盡量燒好燒滿」,以免來年遭受突襲減量?

無論以何數字作為減煤基準,中火皆得享有法定之10%容許誤差值

另外,依管理辦法第9條:「各項許可條件或數值,於未超過固定污染源空氣污染防制設施最大處理容量,且符合排放標準及本法相關管制規定者,得有百分之十之容許差值」,因此無論採市府環保局以前認定之的1,260萬噸,或市府環保局近來主張的1,104萬噸,皆享有法定之10%容許差值。即使照中市府環保局以錯誤方式計算出的1,104萬噸上限,也要到中火使用生煤超過1,214.4萬噸時,才能認為中火有違反生煤使用上限,才能開罰。此項規定係延續90年11月7日修正發布之「固定污染源設置變更及操作許可辦法」既有內容,其立法理由乃考量實務上各種製程操作過程中,不可能完全不變,所以讓取得許可證之公私場所擁有此容許緩衝條件,以兼顧實際操作與環保管制,此法規迄今已存在18年之久,並非為中火解套而量身打造。

況且,依照環保署108年11月11日最新之函釋,只要「實際生煤使用量等操作條件,有超出許可證核定用量,惟尚未違反上開規定之10%容許差值者,於未超過固定污染源空污防制設施最大處理容量,且符合排放標準及空污法相關管制規定者,尚符合管理辦法第9條規定。」,此見解亦迭經環保署近日新聞稿屢予肯認。惟台中市政府卻頻頻對外宣稱,只要中火之生煤使用量一超過1,104萬噸即可開罰,不僅未提出任何法律依據,更無視現行法之規定,與依法行政原則完全背道而馳。

結語

本文並非反對環境保護,或就污染源為較嚴格之管制,但台灣既然自詡為法治國家,依法行政與對人民基本權利及信賴之保障,仍應置於先位,否則即流於民粹。中市府環保局倘未能適當解決上述問題,即對中火開罰或甚至命中火停工關場,恐將成為法治國家政府應依法行政之最差示範,中市府更難逃接踵而來的訴訟,甚至是國家賠償問題。

(作者為執業律師)

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