台中火力發電廠。（資料照）
國立中興大學法律系教授 李惠宗
近日台中市政府與台電台中火力發電廠（下稱「中火」）的生煤使用量爭議，佔據各大媒體版面，台中市政府不僅主張中火的全年生煤使用許可量應減至1104萬噸，而非台電主張的1260萬噸，台中市政府更藉台電申請許可證異動時，直接將「全廠生煤年使用量上限」變更為1104萬噸。但是中央環保署似乎可接受台電的用煤量至1214萬噸。就此措施，台中市長、彰化縣長及南投縣長似乎都提出嚴重的抗議。特別是直接管轄「中火」的台中市長盧秀燕，基於公益考量，更義正辭嚴地直言：「沒得商量！」
雖然台中市政府主張減煤的立意，有助於環境污染的控制與空氣品質的改善，但其所採取的措施，是否符合法治國家的要求，非無商榷餘地。特別是，台電中火之發電，並不是為了私人經濟利益，而是肩負國家發電的公共任務。
法治國家要求，國家機關應遵守所有法規範所建構客觀的法律秩序，包括實體法的原理原則及程序法的各種規定。換言之，法治國家「應該『做對的事』，但同時也應該『把事情做對』。」法治國家不可以「為達目的不擇手段」。國家應該「做對的事情」，是實體法的要求；而「把事情做對」，是程序法的要求。
在本案爭議上，環境保護與維護空氣良好的品質，固然是國家各級政府應該做的，也是「對的事情」，但依法治國家程序辦事，就是「把事情做對」，也有重要的價值；對法規解釋，應遵守「一般法律解釋方法」，也是「把事情做對」的重要方法，此迭經司法院大法官解釋在案，故司法院釋字第779號解釋即稱：「主管機關於職權範圍內適用各該租稅法律規定，本於法定職權予以闡釋，如係秉持憲法原則及相關之立法意旨，『遵守一般法律解釋方法』為之，即與租稅法律主義無違（本院釋字第607號、第635號、第674號、第685號及第693號解釋參照）」，此外釋745解釋，亦有相同意旨的解釋。換言之，如果未「遵守一般法律解釋方法」，錯誤解釋法規，縱使是為了重大的公共利益，也非法之所許。
台中市府作法很難通過「一般法律解釋方法」的檢驗
雖然各地方政府有自治權限，台中市政府因此依照《台中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例》要求台電在4年內減少40%的生煤使用量。而市政府主張減量的40%應以台電過去的「實際使用量」計算，而非以法規「許可總量」計算。此種法律解釋方法，很難通得過「一般法律解釋方法」的檢驗。
如果報載資料屬實，台中市政府的主張，係因中火於103年的燃煤使用量為1839萬噸，故減少40%後，則中火可使用的生煤總量將減少為1104萬噸；但若以台電主張的應以「許可總量」（即2100萬噸）計算，則減量後的許可使用量尚有1260萬噸，兩者誤差超過10%，若換算成發電量，其差異影響甚鉅。
姑不論《台中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例》（以下簡稱自治條例）要求四年內減量40%的規定本身是否符合法理；若單以「法解釋論」來看，究竟應以「許可使用量」或以「實際使用量」作為減量40%的計算基準，本身即值得辯證。
事實上，台中市政府106年在處理台電的許可證換發申請時，曾公開表示「刪減生煤許可量500萬噸」，並將許可使用量從2100萬噸減少至1600萬噸，即是以「許可總量」作為減量基準；此外，前市長林佳龍曾於106年在市議會接受議員質詢時，亦曾承認減量40%後之許可總量應為1260萬噸。由此可知台中市政府先前皆是以中火獲得的生煤使用「許可總量」作為計算標準。但如今台中市政府卻突然改以中火103年的生煤「實際使用量」為減量的計算標準，且未能提出任何法律依據，此種與行政法上信賴保護原則意旨顯然有違的行為，也不符「行政自我拘束」原則，將使得原本以「許可總量」規劃減煤期程之台電無所適從，亦將連帶影響我國電力供應及調度，台中市政府此種解釋法規的方法，是否符合一般法律解釋方法，甚值得商榷。
台電用煤量逾1386萬噸 市府才有裁罰權限
退一步言，依《固定污染源設置操作及燃料使用許可證管理辦法》（以下簡稱許可證管理辦法）第9條規定：「許可證記載之各項許可條件或數值，於未超過固定污染源空氣污染防制設施最大處理容量，且符合排放標準及本法相關管制規定者，得有百分之十之容許差值。」雖同辦法第57條另有排除規定，但本案尚無適用餘地，而就本條文義而言，無論許可證所記載的許可量上限為何，台電皆享有10%的緩衝區間，此不但符合環境保護的需求，也使得實務操作具有彈性，規範並無不妥之處。所以，若依台電以及台中市政府過去的主張，以1260萬噸作為減量後的許可總量，則台中市政府須待中火的燃煤使用量超過1260萬噸的110%後（即逾1386萬噸），才有裁罰之權限，這也是法治國家遵守法規範應有的要求；退萬步言，縱使依照台中市政府現在主張的1104萬噸計算，也必須要等到台電的使用量超過1104萬噸的110%（即1214.4萬噸），才能開罰。且此條規定係延續90年11月7日修正發布之「固定污染源設置變更及操作許可辦法」既有內容，迄今已存在18年之久，並未修正，台中市政府現在卻宣稱，只要中火的燃煤使用量一超過1104萬噸時，就馬上開罰，顯然已違反法律規定。
台中市政府這樣的作法，目標可以理解是為回應廣大市民的需求，是「做對的事」，但其操作方式，並沒有依照一般法律解釋方法，似乎是「沒有把事情做對」，其手段值得商榷。台中市政府於缺乏以1104萬噸作為減量後許可量的法律基礎下，卻在台電於今年7月提出許可證異動時，主動於未經台電申請的情況下，逕行將原許可證中的「全廠生煤年用量不得超過1600萬公噸」更改為「全廠生煤年使用量不得超過1104萬公噸」，此亦有違法之虞。依照現行的許可證管理辦法，發電廠於取得許可證後，若有發生操作內容異動或燃料使用異動的情形，應向主管機關提出許可證異動申請。但依照許可證管理辦法第31條第1項規定，主管機關於受理異動申請時，審查範圍「不得及於申請項目或內容以外之事項」，但台中市政府環保局卻在今年7月台電因排放量提出異動申請時（該次申請並未包含生煤使用量異動），強行將上述生煤年使用量由1600萬噸變更為1104萬噸，此種未經申請卻「主動變更」許可證內容之行為，已與前述許可證管理辦法有所牴觸，有違依法行政原則。
中火發電承擔重大公共任務
更何況，中火之發電，本身即承擔著重大公共任務，不是只為了一般私人廠商的經濟利益。
雖上述許可證管理辦法已明文規定主管機關不得於受理異動申請時，對於申請內容以外的事項進行審查，但台中市政府環保局卻執意違反法律規定，強行變更並非台電申請項目的生煤年使用量，其目的亦有可能是想要規避空氣污染防制法中的相關規定。依照現行空氣污染防治法第30條第4項規定，主管機關於審查許可證展延申請時，除非有該條所規定的情形，否則不得變更原許可證的內容。台中市政府環保局或許是因為知道依本條規定，其於日後審查台電所提出的許可證展延申請時，並不能任意變更許可證內容，於是想藉由台電就其他無關生煤使用量的事項提出異動申請時，一併削減中火的生煤使用量，如此只要等到許可證效期屆至，即可繼續依此異動後的內容展延，而不會違反空氣污染防治法不得於展延審查時，任意變更許可證內容的規定。惟若此例一開，將使得空氣污染防治法第30條第4項形同虛設，使得主管機關得以任意變更人民已合法取得的許可證內容，對於依法行政原則及法律安定性皆是莫大傷害。
由此可知，台中市政府雖然以自治條例為由，要求台電減少40%的生煤使用量，但其主張以103年台電的「實際使用量」作為計算基礎，而非過往具有拘束力的行政慣例所形成的「許可使用量」，已缺乏法律依據。
若台電對此提出行政救濟，於訴願及行政訴訟程序中，台中市政府此時的行為，是否仍能受到訴願機關及法院的支持，頗值得懷疑。筆者呼籲，各級政府「應該做對的事」，同時也「應該把事情做對」。雖然環境保護是全民的共同志業，但在落實的過程中，也必須符合依法行政原則，解釋法規，應遵守「一般法律解釋方法」，否則亦不符合法治國家之要求。