台大國發所教授周桂田。（記者廖振輝攝）
記者鄭琪芳／專訪
高雄氣爆事件，凸顯政府對於石化業管理及風險治理的不足。台大社科院風險社會與政策研究中心主任周桂田表示，石化業對ＧＤＰ的貢獻僅約一．六％，卻耗用二十六％能源，造成「經濟不正義」及「環境不正義」；過去因政府治理轉型怠惰，使得企業轉型怠惰且欠缺社會責任，呈現「掠奪式資本主義」，未來石化業一定要轉型，轉向高附加價值產品，且應立專法、設專區、成立專責機構，並加強與當地居民溝通。
記者問：高雄氣爆事件，凸顯哪些問題？
周桂田答：這次事件凸顯的不只是工業安全問題，而是整個國家社會的系統性風險。過去十多年來，台灣面臨ＳＡＲＳ、戴奧辛污染、八八風災及高雄氣爆等；國際上則有日本福島核災、全球氣候劇變等。我們不僅面臨各種食品、疫病傳染、工業安全與環境污染風險，且在全球氣候變遷威脅下面臨很多挑戰，但政府在風險治理上卻相當侷限。
高雄氣爆 凸顯全台轉型怠惰
為何如此？追根究柢就是「轉型怠惰」，包括政府治理轉型怠惰、企業轉型怠惰及社會轉型怠惰。從國家治理來看，我們把石化業當成重要產業，卻輕忽風險，二、三十年來丙烯管線竟沒人管理，消防法也沒把丙烯納入，更無專屬的管制機構，非常荒謬。
這次高雄氣爆，背後結構是唯經濟發展主義，企業長期便宜行事、隱匿風險，且缺乏社會責任、欠缺創新及轉型的驅力。國際上風險與環境管制愈強的國家，產業愈有競爭力，因為要想辦法升級，往高質化及技術創新方向走，環境污染也會降低；但我們長期處於政府治理轉型怠惰，連帶造成產業轉型怠惰。
另外，公民長期受環境污染所苦卻隱忍，雲林麥寮附近污染多，但近幾年人口卻增加近一萬人，有民眾說「反正住遠一點也受到污染，住近一點還有工作」。這是「破碎的風險個人化」悲哀，個人直接承受風險，也因此喪失對國家治理的信任，今天台灣最嚴重的就是信任危機。
石化排廢 面臨國際經濟制裁
問：如何看待石化業的環境成本外部化？
答：第一是國際氣候變遷公約的制裁威脅。全台二氧化碳排放從一九九七年一直上升，目前一年約二．五億噸；二○一○年二氧化碳人均排放量升高至十一．五三噸，排名全球第十六；台灣遲早面臨國際氣候變遷公約的制裁，這是相當嚴重的經濟安全問題。另外，我們碳排放係數遠高於日、韓，產品碳排放係數太高，將不利競爭，甚至無法出口。
第二，石化業將環境成本轉嫁給社會，根據ＷＨＯ（世界衛生組織）二○一三年公布資料，扣掉中國，全球PM二．五（細懸浮微粒）前十名城市，台灣就有三名，包括嘉義、高雄及馬祖，顯示產業跟空污有很大關係。近來許多公共衛生的研究也顯示，石化廠周遭的居民承受高於一般人的致癌風險。
目前石化業生產模式也導致高耗水的環境資源爭議，集集攔河堰每天要輸三十多萬噸水到六輕，國光石化大肚攔河堰爭議、中科四期搶水衝突等，都涉及了與農民搶水，導致高鐵地基地層下陷危機、農糧安全等議題。
問：是否應重新思考石化業的發展？
答：日本一九七○年代也面臨同樣問題，因為空污、災變，把低階石化廠外移，留下高階石化廠。台灣能源原料九十八％從國外進口，但石化原料的提煉須大量依賴能源原料，應重新思考是不是要用這麼多石化產品。
目前台灣仍處於「褐色經濟」，不是「綠色經濟」，因為過去轉型怠惰，加上社會沒有強力監督，使得「褐色經濟」延續，呈現「掠奪式資本主義」。以高雄氣爆為例，企業賺了這麼多錢，還用中油的輸油管偷運丙烯，造成重大傷亡後，卻推說不是他管的，只要賺錢，不要負責。
台灣要從效率驅動轉向創新驅動，從這個角度來看石化業轉型。根據主計總處的資料，二○一二年石化業（化學材料製造業）生產毛額二四○四億元，僅占ＧＤＰ（國內生產毛額）約一．六％，就業人數約八萬人；若加上中下游，也僅占ＧＤＰ約二．五九％，就業人數約三十二萬人。但石化業耗用能源材料約二十六％，且政府長期對石化業等產業能源成本補貼，在長遠的經濟戰略上非常矛盾，也不利於經濟安全。
石化業耗用這麼多能源與環境資源，這是經濟不正義；危險石化管線進入市區，這是環境不正義；製造這麼多空污，也是世代不正義。因此，石化業一定要轉型，轉向高附加價值；但過去二、三十年來，沒有嚴格的環境及風險管制，企業不用轉型就荷包賺滿滿，造成轉型怠惰。
今年巴西世足賽，台灣贏在更衣室，用寶特瓶做的運動衣被廣為採用，這就是高質化的石化產品。石化業要有國際競爭力，應轉向高附加價值的產品，低階石化產品中國都在做，東南亞也開始要做，有什麼競爭力？高質化石化產品不需耗用這麼多能源，也不會產生這麼多空污，如果管制得好，會是一個有競爭力的產業。
問：除了轉型之外，石化業是否應立專法、設專區、成立專責機構？
答：台灣石化業發展這麼久，經濟部卻推說不是主管機關，法令有嚴重疏漏，也沒有專責的機關。石化業的管理，廠商跟政府都有責任，民眾則有選擇的權利，面對一個高危險性的管線或產業，民眾有權利要求資訊透明化，並參與產業去留的決策。
過去高雄工業化及都市化同時進行，讓危險管線經過市區，現在管線要慢慢外移，成立專區。我也贊成訂定專法，現行的消防法可能無法處理，消防單位對危險化學物質有沒有能力處理是個問題。訂專法後，應成立專責機構，這個機構要跟石化專區的地方政府密切配合，派駐在地方。
設專區前 應與居民充分溝通
現在中央規劃高雄南星計畫區為石化專區，一定會有不一樣的聲音，因為過去都管制不好，即使設專區可能還是會反對，這是長期溝通的過程，未來規劃專區，一定要和業者、當地的居民、公民團體等充分溝通。
問：此次事件是否也凸顯分配不公的問題？
答：高雄人當然覺得經濟不正義，生產、污染、爆炸都在這裡，統籌稅款卻相對少。基本上，在這裡生產，財政上應挹注地方，但不是錢撥下來就好，中央與地方要協調錢怎麼用，因為有管制成本，例如成立專責機構、人力部署在高雄等。
高雄市政府也很無奈，要求業者申報管線，但沒說斷管之前，大家就是懶懶散散，也不理你。國家發展石化產業，出了事管理機關卻在踢皮球，這樣不對，中央跟地方要協調，要發展這樣的產業，就要有管制機制，這個國家需要徹底進行治理轉型、產業轉型與社會轉型。