晴時多雲

<搶地>永續發展、經濟成長與社會正義的糾結

2017/09/04 06:00

亞泥新城山礦場。(地球公民基金會提供)

記者魏錫賓/專題報導

稻田面積銳減原因,包括都市計畫變更、農地違章工廠充斥等。(記者廖耀東攝)

土地是個人財富卻成社會的痛苦

往山裡走,保育林不乏濫墾的痕跡;向田間行,龐大灰褐色的廠房堵住了去路;住宅入侵工業區,而產業用地卻閒置成雜草叢生的治安死角。這些土地錯置的荒謬現象,是台灣人的共同體驗。價格主宰土地的使用方式與利潤,而追求廉價的投機則伴隨不當的規劃,造就出難以逆轉的惡性循環。因此,有住宅蓋在工業區、有廠房佔據著農地、有農作物向密林中生長。

台灣土地面積3,619,707公頃,2016年已登記土地3,507,799公頃,其中林業用地超過三分之一、劃歸農牧用地817,773公頃、產業用地近5萬公頃,可開發利用面積所占比例似乎不大,但數字並不代表真正的意義;農林漁牧與工業土地原應涇渭分明,實則互相利用,農委會估計平地農地被工廠等建物使用面積就達4.5萬公頃。大家都要地,然後合法或非法地以最能攫取利益的方式開發或不開發;土地是個人的財富,卻成社會的痛苦。

農用土地續流失已危及糧食安全

以紀錄片「看見台灣」讓國人看見臺灣之美、之破碎的導演齊柏林,6月在執行空中拍攝時不幸罹難。蔡英文總統悼念時就強調持續國土復育,誓言爭回土地正義;農委會上月公布最新農地盤點結果,農用土地繼續流失,已危及糧食安全;而「缺地」,也正是企業長期批評台灣投資環境惡化的「五缺」之一。土地問題浮現已久,於今更烈。

國土預測未完備民眾期望變失望

全國國土計畫草案終於在8月下旬公布,但有效、永續的土地利用方式,仍遙不可及。土地資源錯置,是眾矢之的,環保、糧食安全、經濟發展都要地。歷經20年推動立法的國土計畫法,在2015年12月18日完成三讀程序,全國國土計畫草案也據以公布,在辦理公展、公聽會及審議程序後,預計2018年5月1日前正式公告實施,為大眾扭轉土地荒謬配置的期待提供了希望,看來甜美的果實,似乎近在眼前,只是現實並不那麼美好。

全國國土計畫草案的計畫年期是2036年,不過,草案中對產業、水資源、能源、農地、人口及住宅的國土發展預測年期,卻參差不齊,尤其是產業用地總量的估計,更是引入舊資料,在2017年的今日,卻推估2012年至2020年應新增產業用地,只有往後看三年。對前景模糊的計畫,有如將根基立在流沙上,隨時都會陷入紛亂中。

土地是稀有資源永續發展不妥協

國土計畫法的目標很多元,但關鍵在「效率」與「永續」。永續發展是國土計畫不能妥協的目標,土地是稀有資源、無法移動,環保、生存與經濟發展各有不同用法,有效率的使用才能以最少的土地達到最大的效益,也才有永續的可能。只是流沙上的根基,阻隔了期望改善的信心。

台灣的土地面積或許不是很大,但絕對足夠二千多萬同胞在此安居樂業,過去欠缺的只是計畫與決心。國土安全、保育、資源與產業的合理配置都屬必要,為追求永續發展而誕生的國土計畫法,回應了環保團體的期待,著力於國土安全,全國國土計畫草案關於企業「缺地」的主張,也有實質的回應,並具體提出了儲備用地,不過,草案中質疑了產業用地的設置「缺乏上位產業政策與整體空間藍圖引領」,由官方印證官方的無力與無能。

計畫基礎不完備缺地問題難解決

國土功能分區之劃設,以國土保育、全國糧食安全為優先,因此國土計畫設定的先後順序是以國土保育地區及海洋資源地區、農業發展地區、城鄉發展地區為原則。產業用地主要是列在城鄉發展地區,雖然排列最後,對經濟發展來說,卻最重要,也是解決企業「缺地」批評、甚至反向扭轉土地資源錯置的關鍵。

然而,全國國土計畫草案雖直指「產業用地之規劃、開發及管理體系缺乏具體的全國產業空間計畫上位指導及空間整合平臺」,但令人訝異的是國土計畫草案中「國土發展預測」的「產業用地總量」,也一樣沒有產業政策指導,且未引入新的資料。

產業地總量規劃看不到政策指導

計畫草案引用了經濟部產業用地需求推估2020年產業用地需求為50,985公頃,但該份資料卻是從2012年起開始估算,當年我國產業用地面積總量(都市計畫工業區與非都市土地工業區)48,774公頃,估計2012至2020年仍需增設2,211公頃。平均每年新增200公頃左右的規模,看似溫和,但卻是假設產業用地完全利用、毫無閒置的結果,和實況的發展並不搭配。

根據國家發展委員會2016年的「都市及區域發展統計彙編」,2015年底都市計畫工業區面積約為21,771公頃、非都市土地丁種建築用地面積約為22,554公頃,而在工業區開發體系中,產業園區面積30,620公頃、加工出口區面積516公頃、科學園區面積4,704公頃以及環保暨農業生技園區面積是438公頃,全部合計超過8萬公頃,不過,閒置與未開發利用的工業用地到處可見。

工廠進駐農業區土地問題難解決

有閒置用地,所以並不「缺地」?相較於經濟部估算2020年僅需新增2,211公頃,產業用地的供給似乎充分,但目前土地資源已經錯用,工廠大量進駐農業區,而部分非都市工業用地週邊甚至未開闢道路,現實與統計數據從未匹配。以如此的計畫案走向未來,解決土地問題的期待相當渺茫。

企業還是「缺地」,因為地點、區位及價格等才是關鍵,即使有科技大廠從自家車庫出發,但奪取市場的競爭力,有更多經營條件的配合,設廠要有人才、市場、產業聚落及土地成本等考量,並非有地就能使用。

經濟部有關產業用地需求的估算未有慎重研究,但國土計畫草案仍評估全國(本島範圍)非1級環境敏感區、非優良農地、群聚5公頃以上無法恢復農作等條件的第3種農業用地面積10,076公頃,可做為2036年全國產業儲備用地規劃的上限,亦即預留了產業用地的成長空間。

執法決心若不改亂象永無解決日

有地,但利益持續引導「越區」使用,觀念及執法決心不改,土地亂象永無解決之日。違章工廠的形成,反映了這樣的現象,就像交通阻塞時,若要有人從路邊另闢一道,通常很快就有跟隨者;不能及時阻止的違規,可能成為常態。依據行政院主計處2011年工商普查統計,營運中製造業家數約為15萬家,但經濟部統計的工廠營運家數卻總是在8萬家左右,違法經營的數量非常可觀。

農委會以空拍方式判讀,再全面清查出的農地違章工廠高達13萬家,數量竟遠高於合法工廠,估計違法占用農地達一萬三千多公頃,而其真正的數量,在各級經濟主管機關的眼中,甚至成了不宜公開的秘密。台中市政府不小心將違章工廠統計放上公開資料庫,主管知道後,就一直強調是內部資料;而經濟部中辦在回答民眾要求公開未登記工廠資料時,也以正確性和完整性等不足為理由,要再研議。

若政府決心不足國土將難以歸位

過去在利潤導向下,都會區產業用地蓋起工業住宅,而工業區使用管制衍生土地又供做旅館、醫院等,降低了產業用地供給面積,也使工業用地大漲,待價而沽的現象,由北向南擴散;違章工廠順理成章地向農業區發展,甚至形成聚落無法解決。

工廠就是占用農地最多的外來者,不改變這一現象,國土計畫定案後,也難使國土歸回應有的用途,糧食安全終受危害,並形成企業間不公平的競爭,也將反向解構全國國土計畫追求永續的國土配置,而一旦農地被工廠占據,通常也因污染而難以恢復,因此阻止新增、處理舊案是唯一方法。

中央拆違章工廠地方配合願意低

中央及地方政府過去多次下定決心處理違章工廠問題,都因利益龐大及牽連過廣,無功而止,此次行政院再組成中央跨部會專案小組,擬定「拆除農地上新增違規工廠行動方案」,在2017年8月23日召開跨部會會議,決定優先拆除2016年5月20日之後農地上新增的違章工廠,第一波確認了34家,雖然數量已經極少,不過也依然不順利,尤其是地方政府已有新違建的不同時間點認定,不一定跟著中央的腳步走。

其實在地方政府、民代與企業的長期鬥法及互相配合下,過去幾年違章工廠數量沒有減少,即使經過各次限期「特赦」,並誓言對「興建中」非法工廠隨報隨拆,但違法數量持續增加,結果反重複重挫官方的威信,並造就業者利用幾天連假就能將工廠搭建成為「既成違建」的能力,連查報都來不及。

違法數量續增加重挫官方的威信

經濟發展不能沒有產業,但不管是即刻拆除或處分後就地合法,不限時解決違章工廠的問題,國土計畫的公布,將成另一「特赦期」或違規展延期的開始,也唯有將違章工廠納入考量,才能真正衡量產業用地的需求;而解決了複雜、困難的違章工廠問題,也才能宣示政府決心,並理所當然地將其餘分區不該容納的侵入者,一一清理出去。國土計畫以永續為優先,處理完違章工廠問題,才能形成善用土地資源的良性循環。

官方或許以「數量」衡量績效,但用地規劃最困難的地方不在數量,而是地點。即使閒置工業區土地、儲備用地足以容納違章工廠,也不能簡單就算並未「缺地」,國土計畫必須先劃設國土保育地區及海洋資源地區,1萬公頃產業儲備土地勢必為地方政府及商家所必爭,但產業環境已變、人口成長減緩,國土計畫除了應從頭妥善計畫外,也應嚴格執行,並以現狀重新思考城鄉、農業及保育的配置,才能給臺灣土地新的利用機會。

還山林原來的青翠、讓農地孕育應有的莊稼、使住宅區充滿天倫之聲、聽工業區的吆喝拼鬥未來,這就是台灣最美的風景。

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